29.03.07, 04:00

Выступление Председателя Новосибирского областного Совета депутатов

«Роль субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе»

Уважаемые товарищи!

Актуальность обсуждаемой проблемы обусловлена происходящими в нашем обществе процессами реформирования системы федеративных отношений. Развитие этих процессов включает в себя одновременно несколько разнонаправленных тенденций: с одной стороны, речь идёт о повышении уровня самостоятельности субъектов РФ в реализации социально-экономической политики и осуществлении государственной власти на региональном уровне, а, с другой, о построении единой и непротиворечивой системы государственной власти, основанной на конституционном принципе единства российской государственности, выстраивании единой вертикали исполнительной власти, обеспечении единства и непротиворечивости правового пространства современной России.

Статьей 104 Конституции Российской Федерации законодательные (представительные) органы субъектов Федерации указаны как субъекты права законодательной инициативы в Государственной Думе.

Конституция весьма лаконично, предельно обобщенно регламентирует соответствующие вопросы применительно к региональной системе государственности. Так, статья 72 Конституции, определившая сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой – к появлению необеспеченных федеральных мандатов.

Определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения является весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования, влияющим на эффективность и стабильность федеративных отношений.

Можно с уверенностью говорить о важной роли субъектов Российской Федерации в законодательном процессе федерального уровня, так как именно грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности. В итоге законодательно разграниченные полномочия становятся рамками законодательной деятельности и субъектов Российской Федерации и России как государства.

В рамках федеративной государственности происходит взаимодействие как минимум трех уровней публичной власти: центр, регионы, муниципалитеты. Их взаимодействие должно базироваться на принципе невмешательства каждой из сторон федеративных отношений в предметы ведения другой стороны, недопустимости произвольного выполнения, либо наделения  себя несвойственными функциями.

Практика показывает, что исходной предпосылкой обеспечения эффективности управления экономикой является четкость разграничения полномочий органов власти и управления всех уровней. Только при осуществлении данного условия возможно рассчитывать на формирование качественной законодательной базы как на федеральном, так и на региональном уровнях и как следствие эффективности действия всего массива российского законодательства.

Так как федеральные законы по предметам совместного ведения являются определяющими в формировании той или иной отрасли законодательства и именно они разграничивают полномочия между федеральным, региональным и местным уровнем власти, хотелось бы иметь реально действующие закрепленные возможности по участию субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности федерального уровня.

В настоящее время отсутствует единый федеральный законодательный акт, регламентирующий законотворческую процедуру. Этот факт, а также реальные социально-политические условия становления региональной государственности породили весьма многообразную практику регионального государственного строительства, и, как следствие, законотворческого процесса на уровне субъектов Российская Федерация, в том числе – по вопросам участия в федеральном законотворчестве. К сожалению в настоящее время на государственном уровне отсутствуют единые нормативно-методологические подходы по вопросам участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе.

Недостаточность нормативного регулирования порядка участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе свидетельствует о невысокой эффективности как для Федерального Собрания, так и для самих субъектов РФ существующей возможности, о низкой оценке роли субъектов Российской Федерации, и степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.

К примеру, законодательные органы субъектов РФ внесли в Государственную Думу третьего созыва около 32 % от внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы законопроектов. А вот среди подписанных Президентом РФ законов доля инициатив субъектов РФ более чем в 10 раз меньше и составляет лишь около 3 %.

Если посмотреть только законодательные инициативы в разрезе по одному Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то по состоянию на 20 марта 2007 года из 176 законопроектов «О внесении изменений…» 124 были внесены субъектами Российской Федерации. Из этих 124 проектов законами стали только 2. 

Изучение содержания проектов федеральных законов, внесенных субъектами Российской Федерации в Государственную Думу свидетельствуют о том, что они, зачастую, содержат рациональное зерно и отражают объективную необходимость регулирования тех или иных вопросов. О чем, в частности, свидетельствуют те же инициативы по уточнению вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, определенных Федеральным законом № 131.

Конечно же, столь малая результативность качественного участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе имеет свои причины. Нередко это может быть вызвано иной политической позицией на законопроект. В ряде случаев – это правовые ошибки, допускаемые субъектами Федерации при разработке проектов федеральных законов.

Вместе с тем, несмотря на явное наличие проблемы, Федеральным Собранием Российской Федерации ни разу не проводился сводный анализ законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы, который бы выявил характерные недостатки федерального законотворческого механизма в рассматриваемой плоскости.

Уважаемые товарищи! В подтверждение ранее сказанному остановлюсь кратко на анализе степени участия Новосибирской области в федеральном законодательном процессе.

Новосибирским областным Советом депутатов было инициировано внесение в Государственную Думу 36 проектов федеральных законов. Только один из них стал полноценным законом: Федеральный закон от 20.08.2004 № 103-ФЗ «О внесении изменений в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Положения некоторых законопроектов были учтены при работе над проектами более общего характера.

Помимо внесения в Думу проектов федеральных законов, областной Совет направляет поправки к проектам федеральных законов, принятых в первом чтении. Так же, областной Совет выражает свою позицию по поддержке или отклонению проектов федеральных законов.

Кроме этого, депутаты областного Совета принимают участие в парламентских слушаниях, проводимых в Государственной Думе. Так, в качестве примера можно отметить участие депутата областного Совета – Титкова Сергея Николаевича – председателя комитета по транспорту, дорожному комплексу, связи  информационным ресурсам в депутатских слушаниях по проекту федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации», который вызвал большой интерес у новосибирских депутатов и специалистов, работающих в сфере информатизации. На этих депутатских слушаниях был представлен опыт Новосибирской области по этому вопросу. Летом 2005 года Новосибирский областной Совет депутатов принял закон «О государственных информационных ресурсах и информационных системах Новосибирской области», разработанный в связи с необходимостью законодательного регулирования отношений по эффективному управлению государственными информационными ресурсами Новосибирской области, а также созданию территориальной информационной системы. Принятый закон способствует эффективному регулированию межбюджетных отношений, проведению реформы местного самоуправления на основе четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Основной социальный и политический эффект от его принятия заключается в создании условий для обеспечения прав граждан на информацию, расширения возможностей граждан в части осуществления общественной экспертизы законодательной деятельности и работы органов исполнительной власти в сфере формирования, использования и защиты государственных информационных ресурсов.

Следует отметить, что Новосибирский областной Совет тесно взаимодействует с депутатами Государственной Думы, избранными от Новосибирской области и членом Совета Федерации – представителя от областного Совета. По причине сессионного характера работы законодательного  органа субъекта Федерации и, следовательно,  невозможности соблюдения сроков, установленных Регламентом Государственной Думы, областной Совет не всегда успевает своевременно рассмотреть и направить поправки к проектам федеральных законов. Поэтому взаимодействие с депутатами Государственной Думы и членом Совета Федерации играет положительную роль.

Причины недостаточной эффективности участия

субъектов Российской Федерации в федеральном

законодательном процессе

В качестве причин недостаточной эффективности участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе следует выделить:

1) участие в федеральном законодательном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации носит в значительной степени случайный, несистемный характер;

2) отсутствие согласованных действий федеральных и региональных органов государственной власти по вопросам законотворческой деятельности. Например, при разработке проектов федеральных законов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, субъекты в силу объективных причин не могут представить расчеты финансовых затрат в целом по всей Российской Федерации. Именно по этой причине многие законодательные инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ отвергаются еще в начале законотворческого процесса. Таким образом, односторонняя оценка правительства, а практически его аппарата, становится непреодолимым барьером на пути движения законопроекта от субъекта федерации до Государственной Думы;

3) сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении содержательной и юридически качественной подготовки законодательных инициатив. В первую очередь, это касается их финансово-экономического обоснования, организационных проблем сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе. Многие полезные законодательные инициативы, рождающиеся в субъектах Российской Федерации, не находят не только решения, но даже рассмотрения на федеральном уровне. Так, за прошедшие 10 лет регионами было выдвинуто порядка двух тысяч законодательных инициатив, и только около 2 - 3% из них приобрели статус федерального закона;

4) правовые ошибки, допускаемые субъектами Федерации при разработке проектов федеральных законов. Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, по результатам анализа Правового управления аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующего федерального закона.

На наш взгляд, наиболее распространенными являются следующие недостатки:

- отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность;

- несоответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам;

- отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки;

- законопроекты содержат положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

- законопроекты содержат положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства;

- в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правого регулирования соответствующих общественных отношений;

- отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

- законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики;

- отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.

Уважаемые участники семинара! Позвольте остановиться на некоторых рекомендациях по вопросу о совершенствовании взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации:

1) Перспективы дальнейшего развития законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации во многом связаны с совершенствованием «вертикальных» (отношения с федеральными органами государственной власти) и «горизонтальных» механизмов взаимодействия. К последним относится, прежде всего, взаимодействие органов законодательной власти с органами исполнительной власти на различных стадиях законодательного процесса. Усиление такого взаимодействия, прежде всего на рабочем уровне в процессе совершенствования и анализа правовой базы субъектов Федерации позволило бы обобщить и более активно использовать опыт регионов в законотворческом процессе на федеральном уровне, более четко выявить проблемы, требующие совместного решения в интересах укрепления российской государственности на началах подлинного федерализма. К сожалению, зачастую проекты федеральных законов разрабатываются без учета уже действующих законов субъектов Федерации, особенно тех из них, которые показали свою эффективность на практике.

2) Необходимо выработать механизм координации деятельности по подготовке и внесению в Государственную Думу законопроектов от нескольких законодательных органов субъектов РФ. Законодательные предложения могли бы быть внесены законодательными органами субъектов РФ в индивидуальном порядке, а затем объединены на стадии предварительного (до первого чтения) рассмотрения законопроектов в ответственных комитетах Государственной Думы, либо ввести понятие права консолидированной законодательной инициативы субъектов РФ, в котором предлагаем учесть не только коллективное внесение законодательной инициативы от группы субъектов РФ Федерации, но и коллективное внесение законодательной инициативы от региона при участии уполномоченных представителей региона – членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и законодательного органа субъекта Российской Федерации.

3) Целесообразно увеличить срок для представления в Государственную Думу отзывов на проекты федеральных законов до 45 - 60 дней. Установленный в настоящее время тридцатидневный срок не позволяет надлежащим образом рассмотреть законопроект и подготовить согласованное мнение законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Коме этого, следует учитывать, что законопроекты поступают в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в течение данного срока. Фактическое сокращение установленных сроков реально лишает возможности законодательные (представительные) органы всесторонне рассмотреть полученный законопроект, выработать предложения и замечания и направить в Государственную Думу.

4) Считаем целесообразным привлекать представителей органов государственной власти субъектов РФ к участию в работе согласительных комиссий по отдельным законам, включённым в пакетные законопроекты (изменяющие ряд действующих федеральных законов).

5) Существует актуальная потребность наращивания усилий по оказанию методической и организационной поддержки субъектам РФ в создании региональных центров мониторинга законодательства и правоприменительной практики, к задачам которых можно отнести, в частности, обобщение, анализ и представление в палаты Федерального Собрания РФ материалов о состоянии и проблемах развития регионального законодательства.

6) Проведение исследовательской работы по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности позволит выработать государственные стандарты нормотворческой деятельности, определить концепцию комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс. 

7) Ускорение процесса принятия федерального закона, определяющего единую систему законодательства, единую терминологию, единую конструкцию норм права и т.п. на федеральном и на региональном уровне (например, Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации») также сыграло бы положительную и эффективную роль в совершенствовании законодательных процедур, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В завершении краткого выступления в целях совершенствования законодательной работы Федерального Собрания Российской Федерации полагаю целесообразным:

1) систематизировать законопроекты по очередности и срокам их рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, исходя из их значимости и актуальности на данный период времени и готовности к рассмотрению в Государственной Думе;

2) организовать экспертную проработку новых законопроектов с обязательным подключением региональных возможностей, в том числе с точки зрения оценки целей законопроектов, реальности их достижения, возможных политических, экономических и социальных последствий, наличия механизмов организационного и финансового обеспечения, изучения опыта субъектов Российской Федерации;

3) обеспечить аналитическое сопровождение принятых законов, периодическое заслушивание информации о ходе их реализации, своевременное внесение в них изменений, направленных на повышение качества и эффективности законодательной базы. Использовать в этих целях научно-педагогический потенциал соответствующих учебных учреждений и научно-исследовательских центров.

Именно в конструктивном взаимодействии федеральных органов власти и субъектов федерации я вижу основу дальнейшего совершенствования российского законодательства.

Благодарю за внимание!

Теги:  Первое лицо