09.04.07, 04:00

Материалы выступления Алексея Беспаликова на расширенном заседании комитета по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации

«О финансовом обеспечении полномочий Российской Федерации переданных для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации, перспективах развития и совершенствования межбюджетных отношений в связи с переходом на трехлетнее планирование»

Уважаемые участники совещания!

 

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - одна из наиболее важных задач современного этапа развития российской государственности, причем задач глубоко практического свойства, на решение которой было направлено принятие ряда Федеральных законов, в том числе Федеральными законами №184-ФЗ и № 131-ФЗ.

К настоящему времени достаточно подробно разграничены расходные и доходные полномочия органов власти каждого уровня, определены их бюджетные права и обязанности. (В ФЗ-184 включена глава IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Как известно, концептуальной основой процесса разграничения является выделение двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

1. Собственные полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию на уровне субъекта.

2.Делегированные (переданные) полномочия, которые финансируются из федерального бюджета путем предоставления субвенций. За федеральным центром в отношении них оставлены контрольные и надзорные функции, а также детальное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В последнее время принят ряд федеральных законов о передаче регионам государственных полномочий Российской Федерации. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой стала рациональность их осуществления как с точки зрения удовлетворения интересов населения, так и с учетом эффективности деятельности органов публичной власти.

Так Новосибирская область исполняла в 2006 году 13 государственных полномочий Российской Федерации на сумму 985,1 млн. руб. (2,7% расходов областного бюджета), в 2007 году на уровне области запланировано к исполнению еще 3 полномочия Российской Федерации. Таким образом, в 2007 году в областном бюджете учтены субвенции на исполнение государственных полномочий Российской Федерации в объеме 1,933 млрд. руб. (4,3% расходов областного бюджета), что почти в 2 раза больше, чем в 2006 году.

В текущем, 2007 году, Новосибирская область, как и большинство субъектов Российской Федерации, исполняет такие полномочия как:

· Оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

· Обеспечение мер социальной поддержки лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;

· Обеспечение жильем отдельных категорий граждан;

· Охрана и использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

· И ряд других (полный перечень с объемами финансирования в Приложении)

Проблемы, которые возникли при исполнении переданных полномочий:

1. Не в полной мере реализован на практике принцип, который был заявлен при разграничении полномочий: принцип финансового обеспечения осуществления полномочий на том уровне власти, который в состоянии сделать это наиболее эффективным образом в интересах граждан. Так по расчетам управления финансов и налоговой политики Новосибирской области некоторые переданные государственные полномочия Российской Федерации исполнялись в 2006 году в условиях низкой обеспеченности финансовыми ресурсами.

Например, исполнение полномочия по осуществлению прав владения, пользования и распоряжению лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охране, защите и воспроизводству было обеспечено на 22,4 % (выделенная сумма 23,2 млн. руб., расчетная потребность – 103,4 млн. руб.);

полномочие по обеспечению жильем отдельных категорий граждан осуществлялось в условиях обеспеченности его федеральными субвенциями на 6,0 % от расчетной потребности (выделено 22,4 млн. руб., потребность – 391,0 млн. руб.);

полномочия по охране и использованию объектов животного мира и по охране водных биологических ресурсов исполнялось, когда фактически выделенные субвенции всего на 1% обеспечивали потребность в финансовых ресурсах на эти полномочия.

2. Серьезной проблемой в процессе наделения полномочиями остается неучет в субвенциях средств на администрирование переданных органам государственной власти субъектов полномочий, что затрудняет их исполнение в условиях недостаточной сбалансированности региональных бюджетов. Так, расчетная потребность на администрирование государственных полномочий Российской Федерации, переданных Новосибирской области в 2006 году, составляла в целом 192,0 млн. руб., в том числе:

· на администрирование полномочия по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты – 2,2 млн. руб.;

· на администрирование полномочий по охране и использования объектов животного мира – 15,9 млн. руб.;

· по охране водных биологических ресурсов – 16,1 млн. руб. и т.д.

3. Финансирование отдельных переданных государственных полномочий осуществляется без учета региональных особенностей. Речь идет, прежде всего, о полномочии по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, объем финансовых средств для исполнения которого рассчитывается с учетом средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, утверждаемой по субъектам Министерством регионального развития Российской Федерации. Так, для Новосибирской области средняя рыночная стоимость 1кв.метра жилья, применяемая для расчета субсидий на приобретение жилья утверждена в размере 20,6 тыс. руб. в 2006 году и 22,9 тыс. руб. в 2007 году. При реальной рыночной стоимости жилья в городе Новосибирске 40 и более тысяч рублей за 1 кв. метр исполнить реально и эффективно указанное полномочие практически невозможно.

4. Следующий требующий обсуждения и скорейшего решения вопрос - о возможности и правилах передачи закрепленных за субъектами РФ федеральных полномочий по предметам совместного ведения. Однако с принятием Федерального закона № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий» становится невозможной передача на местный уровень полномочий РФ, делегированных субъекту, поскольку соответствующими федеральными законами не установлено право субъектов Российской Федерации на их дальнейшую передачу органам местного самоуправления.

До принятия названного федерального закона в субъектах РФ ряд подобных государственных полномочий уже передан и реализуется органами местного самоуправления.

Например, законами Новосибирской области городским округам и муниципальным районам были переданы следующие федеральные полномочия:

- по назначению и выплате ежемесячной компенсации гражданам, признанным инвалидами вследствие поствакцинального осложнения, и единовременного пособия при возникновении поствакцинального осложнения;

- по назначению и выплате ежегодной денежной выплаты гражданам, награжденным нагрудным знаком "Почетный донор России" или нагрудным знаком "Почетный донор СССР";

- по назначению компенсационных выплат в связи с расходами по оплате общей площади жилых помещений членам семей погибших (умерших) военнослужащих ;

- по оплате жилья и коммунальных услуг, топлива отдельным категориям граждан;

- по предоставлению компенсации в размере 50 процентов от уплаченной страховой премии по договору обязательного страхования инвалидам, получившим транспортные средства через органы социальной защиты населения.

Законы Новосибирской области о наделении указанными госполномочиями были приняты в соответствии с действующим в тот период федеральным законодательством. Практика их осуществления органами местного самоуправления подтвердила целесообразность и обоснованность их передачи. Вместе с тем, передача указанных полномочий органам местного самоуправления была оспорена прокурором области в суде, вынесены судебные решения о признании соответствующих законов области противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

В этой связи, предлагаем провести анализ федеральных законов, предусматривающих передачу полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации, выявить те полномочия, которые могут быть переданы органам местного самоуправления законами субъектов РФ либо непосредственно федеральными законами и в возможно короткие сроки внести соответствующие изменения в федеральное законодательство.

 

К вопросу о совершенствовании межбюджетных отношений в связи с переходом на трехлетнее планирование

Развитие и внедрение среднесрочного бюджетного планирования весьма позитивная тенденция в бюджетном процессе Российской Федерации. Очевидно, что увеличение периода бюджетного планирования позволит ставить перспективные цели и задачи, предусматривать соответствующие ресурсы для их решения, а также дает возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки одного года.

Вместе с тем необходимо отметить следующее:

1. Внедрение среднесрочного планирования начинается в условиях, когда не завершена подготовка нормативной базы для достижения необходимой сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Сегодня в основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов, утвержденные Бюджетным кодексом в августе 2004 года и учитывающие распределение расходных обязательств на тот момент. При этом в 2004-2006 годах на уровень субъекта Российской Федерации и на муниципальный уровень были переданы дополнительные расходные полномочия, в том числе, по охране водных биологических ресурсов во внутренних водных объектах, осуществления контроля качества образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений и другие.

Однако корректировка распределения доходов по уровням бюджетной системы не проведена, не предусматриваются соответствующие изменения и проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Подобный дисбаланс бюджетов региональных и местных бюджетов существенно снизит надежность бюджетных проектировок, а в среднесрочной перспективе еще и усугубит проблему, «консервируя» несбалансированность бюджетов как минимум на ближайшие три года. Особую тревогу вызывает ситуация с формированием местных бюджетов, которые в большинстве своем остаются высокодотационными.

2. Не завершен процесс разграничения имущества между уровнями государственной власти и местным самоуправлением, в связи с чем невозможно достоверно и обоснованно планировать доходы бюджетов от управления и распоряжения имуществом.
3. В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального

бюджета. Формирование и распределение их источников в основном формализовано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Однако в настоящее время расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые не предусмотрены системой межбюджетных отношений (дотации на обеспечение мер сбалансированности бюджетов, прочие безвозмездные поступления).

Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы (отсутствуют методики распределения), без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов. Не учитывается при их выделении и уровень бюджетной обеспеченности регионов. Все это существенно снижает результативность предоставления межбюджетных трансфертов в целом.
Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых

межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно

которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом

уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

 

4. Считаю необходимым обратить внимание на следующий аспект межбюджетных отношений. Статьей 136 законопроекта «О внесении изменений в Бюджетный кодекс…» предлагается введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов муниципальных образований.

Так, к муниципальным образованиям, в которых доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20%, применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств и объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и (или) содержание органов муниципального управления. Для высокодотационных муниципальных образований (с долей межбюджетных трансфертов, превышающей 70% собственных доходов) кроме того, вводятся требования по заключению с финансовыми органами субъекта Российской Федерации соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и ежегодному проведению проверки годового отчета об исполнении бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации. Выполнить данные требования (в частности, ежегодное проведение проверки годового отчета об исполнении бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации) не представляется возможным, так как в условиях действующей системы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации большинство муниципальных образований дотационные. Так, в Новосибирской области в 2007 году 380 муниципальных образований (77,9% общего количества муниципальных образований) имеют бюджеты, удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций) в которых более 70,0%.

Кроме того, введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований нецелесообразно рассматривать в отрыве от законодательного перераспределения налоговых источников в пользу местных бюджетов и укрепления экономической основы местного самоуправления.
В завершении отмечу, что в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования, а также решая задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации после необходимой их корректировки.

Теги:  Первое лицо